高考改革方案数度被搁置 曾称7月底前出台

教育部(微博)牵头起草的高考(微博)改革方案已在2013年11月完成，但迟迟难以通过，目前又数易其稿。十多个省份已完成地方方案，“等教育部发布后，我们再发布”。

民间方案提出招生主体由政府变为学校的“颠覆性设想”。教育部2013年的方案提到了自主招生改革，但实施意见较少，可能再作调整。

新一轮高考改革方案，再次没能在既定的时间内出台。

2014年全国两会期间，教育部长袁贵仁表示，高考改革方案已有初步意见，将力争在今年7月底之前出台。7月已过，仍无消息。

这不是教育部在这个问题上第一次“爽约”。2011年之后，教育部每年都表示“年内出台”，到了今年有点骑虎难下。

2013年12月，教育部副部长刘利民公开表示方案已经制定完毕，将在2014年上半年发布。随后，十多个省份也明确表示，当地的高考改革方案已经制定，将在2014年发布，从2017年开始实施。但前提是，他们要等教育部的总体方案出台之后才能发布。

南方周末记者获悉，教育部牵头起草的新一轮高考改革方案已在2013年11月完成，由于争议较大，迟迟难以通过，目前又数易其稿，多方征求意见。

根据“三年早知道”原则，想在2017年的高考中如期实现改革，方案应当在2014年9月即高一年级新生入学前发布。这意味着，如果教育部的总体方案到9月之前还不发布，各省的高考改革进度势必受到影响。

最新的消息是，7月23日，国务院常务会议已经讨论高考改革方案，但何时通过仍无明确的时间表。

按照教育部的计划，新一轮高考改革方案出台后，不会立即全面推开，一些经济发达、教育改革已有一定基础的地区都有望列为试点省份。

中央方案数度搁置

这轮高考改革的源头，可以追溯到2005年。

那年夏天，原国家教委副主任何东昌给时任中共中央总书记胡锦涛写信，对应试教育造成的后果表示担忧，胡锦涛批示要进行调查研究，随后在全国范围内进行了一场素质教育大调查，其中就涉及高考改革。

2008年，教育部为制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》进行调研，当时列出了20个重大问题需要深度调研，高考的考试招生是其中一个。

在“纲要”获得通过的2010年，国家教育咨询委员会成立，这是直接向国务院科教领导小组负责的咨询机构，委员会下设考试招生改革组。

从2010年底开始，考试招生改革组的专家团队，先后到上海、浙江、福建等16个省进行调研，内容涵盖16个议题，包括考试科目、备考选考、异地高考、分省还是统一命题等。

调研开始不久，教育部长袁贵仁便在2011年1月3日的《学习时报》撰文，提到了下一步高考的改革思路，文章引起了媒体的关注，1月8日，包括央视在内的众多媒体报道称高考改革方案已经确定，但次日教育部就表示，部长的“思路”不等于“方案”。但2月1日，在教育部公布的当年工作重点中，还是提出年内完成高考改革方案。

2011年下半年，专家团队围绕16个议题的调研报告陆续形成，共有八十多万字。在此基础上又起草了一个高考改革方案，但由于种种原因，方案在教育部党组会议讨论后被搁置，实际上也就被否定了，原因在于“分歧太大”。

不过，教育部仍将研究高考改革作为2012年的工作要点之一，当年全国两会期间，有位记者问袁贵仁：“高考改革方案10年内有可能出台吗？”袁贵仁的回答是：“不用10年，10个月都不用。”

但实际情况是，2012年，高考改革方案并无实质进展。

数度搁置后，传言四起，甚至传出了“近年不再出台高考改革方案”的说法。

“十八大”闭幕后，教育部在2013年1月下发了当年“一号文件”，明确提出“制定”并“颁布”高考改革方案，并在2013年春节前为此紧急开会研究，但方案涉及小升初、研究生考试、成人高考、职业考试等，高考改革本身被弱化了。到了2013年5、6月份，思路再次调整，强调还是要围绕高考做文章。

地方抢跑

教育部的改革方案迟迟难以出台，有些地方已经有些迫不及待。2013年10月，北京市率先发布了中高考改革的征求意见稿，尤以英语分值下降30分最引人注目。

当时北京宣布将在2014年上半年发布正式方案，但至今也没兑现。8月3日，北京市教委相关人士向南方周末记者解释，北京的正式方案具体什么时间出台，要看教育部的方案出台时间，“这个教育部是有要求的”。该人士还称，如果最终教育部的方案与北京市的不一致，北京市的还需要调整，会再次向社会征求意见。

南方周末记者了解到，在北京的改革方案征求意见稿发布不久，2013年11月，教育部的方案形成，其中也提到了降低英语分值。

2013年12月7日，《中国教育报》在头版发表文章称，“考试招生改革总体方案已经完成”，将在2014年上半年发布，并要求各地最迟在2014年年底出台本地区实施办法。12月8日，教育部副部长刘利民再次公开表示“已经完成”，即将公开征求意见。

2014年转眼就到。从1月起，各地的教育工作会议相继召开，四川、江苏、湖北等十多个省份都在会上表示，它们的地方改革方案已经完成，上海市教委主任在网站做访谈时公布了“已经完成”的消息。

这次，各地都没有像北京那样对外发布征求意见稿，而是都表达了“等教育部发布后，我们再发布”的意思。但和以往一样，“只闻楼梯响，不见人下楼”，教育部“上半年发布方案”的承诺再度落空。

7月28日，江苏教育厅办公室相关人员告诉南方周末记者，他们已有一个初步方案，还在广泛征求意见，需要报省政府、教育部同意后发布，具体时间不详，但会“尽快”。

同日，四川教育厅宣传处人士表示，当地高考改革方案还没有完全确定，但2014年肯定会公布，该人士还说，2013年底教育厅就提出要在今年秋天公布，但可能是“相关情况有所变化”，所以后来就没提时间节点了。“但2014年是确定的。”他再次强调。四川同样要等教育部方案通过后才能公布。

接近教育部的人士认为，目前高考改革只有一份方案供领导选择，如果能像医改那样，多委托几个机构多做几份方案，或许不会像现在这样被动，“但为时已晚”。

“还局限在科目调整”？

影响方案出台的分歧，体现在命题、考试、招生录取各个环节。在受访专家看来，检验改革力度，最直接的标尺是：改革主要是从科目调整入手，还是从招生方式入手？

接近方案起草组的专家A说，不同于以往主要关注于科目调整的改革，新一轮高考改革不是仅仅局限在考试的某一方面，还涉及招生改革，是一个总体性的顶层设计，可以说是1977年恢复高考之后一次里程碑式的改革。

而要求匿名的专家B在研究了2013年12月7日《中国教育报》的报道，和教育部副部长刘利民接受《人民日报》采访时的表态后认为，新一轮的高考改革“还局限在科目调整”。

自上世纪80年代以后，高考一直在作局部改革，从考6科到改为“3+1”，“3+2”，“3+x”，“3+文综”、“3+理综”等等，都指向考试科目调整，但始终没有改变“分分必争”、“以分取人”的弊端。

据《中国教育报》报道，新一轮高考改革启动后，将探索“减少考试科目”，“不分文理科”。高校在录取时，不仅看高考成绩，还要看高中学业水平考试成绩。

据南方周末记者了解，按照2013年11月教育部的方案，高考将只考语文、数学、外语，但由于外语实行社会化“一年多考”，实际最后将只考语文和数学。其他6门课，学生可以根据报考的学校和专业，选择其中3门，用学业水平考试成绩计入高考成绩。

英语仍作为高考科目，由学生自主选择考试时间和次数。国家基础教育研究中心外语教育研究中心秘书长、《考试与评价》杂志主编包天仁担心，一年多考可能会增加学生的负担，因为每个学生都希望考得更好，考得不好的不会只考一次就善罢甘休。

学业水平考试相当于此前的高中会考，用等级评定成绩。南方周末记者了解到，此前曾设想，等到高考时，为了提高区分度，计入高考成绩那3科的学业水平成绩还要从等级再转化为分数。

学者B的理解是，此举初衷是重视平时教学，同时也希望借此解决过早文理分科的问题。但他指出，这种做法没有考虑到这么做的科学性和复杂性问题。

“不科学”的地方在于，等级与分数的反复折算。假如“A”折算成80分计入高考成绩，但在此前的学业水平考试中，可能考80分到100分的都算“A”，那么对所有能考80分以上的人来说显失公平。

“而且最终的结果还是按照总分录取，改变不了以分取人，中学的应试训练就不可能缓解。”专家B说，等级与分数转换的设想招致多人反对，是否推行尚不明确。

包天仁则担心，高中学业水平考试是由各省教育厅组织的，各省之间的差别会比较大，同样都拿到“A”的学生，水平未必一致。

作为一项“国家考试”，高考是否需要统一命题的讨论一直没中断过。

包天仁说，现在有16个省份单独命题，但有些省份已经觉得力不从心，难以继续，命题的质量难以保证。

7月7日，21世纪教育研究院发布一份“民间高考”方案，也建议恢复全国统一命题。院长杨东平说，全世界范围内，国家级的统一考试大都不分省、不分地区。从国家考试的信度、效度、可比性这三个角度来衡量，统一考试就该是用一把尺子。在中国，过去分省命题还有防止试题泄露的考虑，但现在安全防范水平已大大提高，不能再成为分省命题的理由。

“杨东平的意思是对的。”国家教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽说，现在可以不再增加自主命题省份，但没有恢复统一命题的可能性。一些东部省市已经具有相当的命题水平，不会轻易同意往回收，它们在自主命题下推行了多年素质教育，统一命题，自留地就没有了。

王烽建议在全国成立若干个区域命题中心，相互竞争，由高校和考生自主选择考试。

专家A也认为，分省命题的做法要改变，由更加专业的考试机构负责，“但高考是国家考试，有一系列的考试组织工作要做，考试机构做起来可能会很难”。

据南方周末记者了解，2013年11月教育部的方案中没有提到统一命题，小范围征求意见后，恢复统一命题的建议不在少数。

给高校多少自主招生权

“高考改革的重点应该从招生制度改革入手。”国家教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽说,只要从落实高校自主招生权力和责任的角度考虑问题，其他问题都会迎刃而解。

现有的招生录取制度，决定权掌握在政府招生办的手中，由招生办根据学生填报的志愿向高校投档，学校无法选择学生，学生也无法选择高校。

两份“民间方案”，不约而同都将重点指向高校的自主招生权。

21世纪教育研究院的方案提出，高校可以自主招生，招生办不再具有投档的决定权，而是变成监督和服务机构。

“任何一个高校都希望招到合适的学生。”院长杨东平说，自主招生后，学校都有自己的录取标准，同一个学校，不同院系、不同专业的要求也不一样，由学校设门槛，对学生的成绩提要求，通过多样化的录取标准，把总分排队打破，也可以由此倒逼考试科目的调整。

上述方案发布不久，一份由中央教育科学研究院研究员储朝晖领衔的建议也于7月20日公开发出，认为高考改革的唯一出路是招生主体由政府变为学校。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，学校有了自主权之后，相应地也要给学生增加自主权，允许一个学生拿到好几个学校的录取通知，和不同的学校反复确认，确定自己的学校。学生只有有了选择权，才能拥有对学校的评价权和监督权，从而实现双向选择。

这么改，意味着政府要将办学自主权交给学校，政府招生办要退出录取环节。“行政机关会愿意吗？”熊丙奇自己也打了个问号。

21世纪教育研究院的方案发布后，尽管“反馈不错”，但其问卷调查还是被叫停。

储朝晖曾因为宣传“自主招生”而受“冷遇”：2013年11月9日，储朝晖受湖北某市招生办之邀前往讲课，力推自主招生，课毕被“群起而攻之”：“你这么讲，我们招生办就该撤销了。”

令他没想到的是，2013年11月15日，十八届三中全会决定发布，提出了要探索“学校依法自主招生”，此前“翻脸”的招生办又请储朝晖过去，给上次没听课的人再讲了一遍。

南方周末记者了解到，教育部2013年11月形成的方案中，提到了自主招生改革，但实施意见较少，最终可能要依据三中全会的决定，再作相关调整。

最终是否取消录取批次也悬而未决。曾有动议指出，应该实行统一批次录取，不再分一本、二本、三本等不同批次。

专家A举例说，假如一本分数线是600分，北大物理系看上一个物理成绩很好的学生，但他只考了599分，在现有的招生制度下基本没法录取这个学生，但如果录取不分批次，只要达到400分的本科分数线，所有的本科学校都可以填报，那这个599分的学生就可能进北大了。